Politiikkasuositus 2/2024: Maaseudun elinkeinot nyt ja tulevaisuudessa: miten toteuttaa oikeudenmukainen kestävyysmurros?

Pelkästään Suomen hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen vuoteen 2035 mennessä edellyttää laaja-alaisia muutoksia elinkeinoissa ja yhteiskunnassa, minkä lisäksi luontokadon hillintä ja kilpailu luonnonvaroista sekä muutokset geopoliittisessa toimintaympäristössä vaikeuttavat politiikkatavoitteiden yhteensovittamista. Tässä niin sanotussa kestävyysmurroksessa luonnonvarojen käyttöön liittyvät säännöt, ohjauskeinot ja elinkeinorakenne luodaan uudelleen. Murroksen suuntaa ja sen ohjauskeinojen oikeudenmukaisuutta määritetään alueellisella, valtakunnallisella ja kansainvälisellä tasolla, ja siksi murros haastaa eri tavoin eri väestöryhmiä ja eri alueita.

KOKOMAA-hankkeen tavoite oli Suomen maaseudulla sijaitsevien luonnonvarojen käyttöön liittyvien ristiriitojen ja epäoikeudenmukaisuuksien tunnistaminen sekä ratkaisujen etsiminen siihen, miten kestävyysmurroksen politiikasta voitaisiin tehdä oikeudenmukaisempaa. Analyysin keskiössä oli murroksen tuottamien hyötyjen ja mahdollisten haittojen jakautuminen eri elinkeinojen, toimijoiden ja alueiden välillä.

Tarkastelimme kolmea keskeistä maaseutuun ja kestävyysmurroksen oikeudenmukaisuuteen liittyvää tapausta erilaisilla alueilla Suomessa:

• maatalouden ja erityisesti alkutuottajien asema kestävyysmurroksessa (Kokemäenjokilaakso)
• yksityisten metsänomistajien kokemukset kestävyysmurrokseen tähtäävästä metsäpolitiikasta (Pohjois-Karjala)
• tuulivoima- ja kaivoshankkeet alueellisina maankäytön yhteensovittamiskysymyksinä (Lapin ja Koillismaan alue)

Tässä esitetyt politiikkasuositukset pohjaavat tapausalueilla toteutettuihin haastatteluihin ja kyselyihin, näiden pohjalta toteutetun Delphi-asiantuntijapaneelin tuloksiin, media-analyysiin ja oikeustieteelliseen analyysiin. Politiikkasuositukset on jäsennetty kolmen KOKOMAA tutkimusteeman mukaisesti: 1) kestävä ja oikeudenmukainen maaseutu- ja maatalouspolitiikka, 2) metsät, metsänomistajat ja oikeudenmukainen kestävyysmurros sekä 3) kaivosten ja tuulivoimaloiden alueelliset vaikutukset ja oikeudenmukaisuus

Hankkeen tuloksena tuotettiin myös Kuvassa 1 esitetty jäsennys oikeudenmukaisuuden osa-alueista sekä niiden ajallisesta ulottuvuudesta.

Kestävä ja oikeudenmukainen maaseutu- ja maatalouspolitiikka

Kestävyysmurroksen ja sen osana olevan vihreän siirtymän avulla pyritään harkitusti ja hallitusti ohjaamaan maaseutuun ja maaseutuelinkeinoihin kohdistuvia ympäristöllisiä, taloudellisia ja sosiaalisia muutoksia. Maaseudun elinvoimaan ja elinkeinoihin vaikuttavat erityisesti elinkeinorakenteen muutos, tarve sopeutua ja toisaalta kytkeytyä uusiutuviin energialähteisiin perustuvaan energiajärjestelmään sekä laajemmin maatalouden tuotantorakenteiden, ravinnehuollon ja ruokaketjun muutokset.

Maataloutta koskevasta osiosta nousi KOKOMAA-hankkeessa esille neljä teemaa tulevaisuuden kestävämpää ja reilumpaa ruokajärjestelmää koskien:

• Paikallisemmat ravinnekierrot osana huoltovarmuutta ja omavaraisuutta
• Ilmastokestävän ja ympäristöystävällisen maatalouden tukeminen
• Ilmastonmuutoksen maataloudelle aiheuttamien hyötyjen tunnistaminen
• Alkutuottajien ja kuluttajien välisen vuorovaikutuksen lisääminen

Paikallisemmat ravinnekierrot osana huoltovarmuutta ja omavaraisuutta

"Tulevaisuuden kestävässä ruokajärjestelmässä ravinteiden kierrätyksen on oltava tehokasta ja bioenergiapotentiaali hyödynnettävä täysimääräisesti"

Maatalouden ravinnehuollon murros nähtiin keskeisenä osana kestävyyssiirtymää. Konkreettisesti tämä tarkoittaa siirtymää fossiililannoitteista kierrätyslannoitteisiin ja suljettuihin paikallisiin ravinnekiertoihin. Muutoksen ajureina ja mahdollistajina nähtiin viljelymenetelmien monipuolistuminen ja kehittyvät teknologiset ratkaisut mutta ennen kaikkea geopolitiikan aiheuttama huoltovarmuuden ja omavaraisuuden korostuminen. Geopolitiikan aiheuttama kannustin vahvempaan ravinneomavaraisuuteen nähtiin merkittävimpänä yksittäisenä ajurina muutokselle kohti paikallisempia ja tehokkaampia ravinnekiertoja.

Merkittävimmiksi esteiksi paikallisempien ravinnekiertojen tiellä nähtiin erityisesti

• Alan toimijoiden vakiintuneet asenteet, perinteet ja polkuriippuvuus
• Hallinnolliset tekijät eli lyhytjänteinen ja poukkoileva politiikka sekä lainsäädäntö
• Edellä mainituista systeemisistä esteistä johtuva luomulannoitteiden heikko kilpailukyky
• Maantieteelliset tekijät eli alueellinen epätasapaino ravinteiden tarpeen ja tarjonnan välillä.

Petteri Orpon hallitusohjelman “Kestävä ja kannattava ruokajärjestelmä” -kokonaisuuden ohjausryhmä aloitti työnsä marraskuussa 2023 ja sen työ jatkuu huhtikuuhun 2027. Ravinteiden kierrätyksen edistämistä ja Saaristomeren tilan parantamista koskevaa Raki-ohjelmaa on toteutettu jo kolmen hallituskauden ajan vuodesta 2012. Suomalaisen ruuantuotannon pitkän aikavälin strategiaa valmistellessa tulee aineiston perusteella painottaa maatalouden ravinnehuollossa seuraavia tekijöitä:

• Kierrätysravinnetuotannon kilpailukyvyn parantaminen

• Logistiikkaratkaisut ja tuet, jotka mahdollistavat ravinteiden kuljettamisen niitä tuottavien ja hyödyntävien tilojen välillä
• Geopolitiikan ja Venäjä-riippuvuudesta irtautumisen tunnistaminen tehokkaampien ja paikallisempien ravinnekiertojen merkittävänä ajurina

Tulevaisuuden kestävässä ruokajärjestelmässä ravinteiden kierrätyksen on oltava tehokasta ja bioenergiapotentiaali hyödynnettävä täysimääräisesti. Maatalouden tuotantopanosten suhteen nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa etenkin typpiomavaraisuuden vahvistaminen on kriittisen tärkeää.

Ilmastokestävän ja ympäristöystävällisen maatalouden tukeminen

Ilmastonmuutoksen torjuminen ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen ovat keskeisiä tehtäviä maatalouden murroksessa. Ensisijaisesti ilmastonmuutoksella on Suomessa pääosin negatiivisia vaikutuksia kuten kuivuus, tulvat ja kasvitautien riski. Ilmastokestävään maatalouteen siirtymiseksi tarvitaan:

• Kestävälle maataloudelle selkeä visio ja pitkän aikavälin tavoitteet esimerkiksi Luonnonvarakeskuksen laatiman Ruokavision 2024 mukaisesti
• Kannustinjärjestelmän tulosperusteisuus: alkutuotantoa on palkittava ilmastonmuutosta tehokkaasti hillitsevistä sekä luonnon tilaa ja veden laatua tehokkaasti parantavista toimenpiteistä
• Vahva vuoropuhelu: esim. säännöllisiä tapaamisia ja foorumeita, joissa tutkijat, viljelijät, viranomaiset ja muut sidosryhmät voivat vaihtaa ajatuksia ja kokemuksia
• Pitkäaikaiset rahoitusmallit: tutkimus- ja kehittämishankkeiden jatkuvuus, toimijoiden pitkäaikainen sitoutuminen

Merkittävimmäksi alkutuottajien investointihalukkuutta lisääväksi tekijäksi määriteltiin pitkäjänteisempi ja ennustettava politiikkaympäristö mukaan lukien kestävyysmurroksen kannustavat investointituet.

Ilmastonmuutoksen maataloudessa aiheuttamien paikallisten hyötyjen tunnistaminen

Aiemmassa tutkimuksessa on nostettu esille, että Pohjoismaissa ilmastonmuutos voi aiheuttaa myös maataloutta hyödyttäviä muutoksia. Uusien satoisampien viljelykasvilajien ja –lajikkeiden viljely voi mahdollistua kasvukauden pidentymisen ja talvien leudontumisen myötä. Ilmastonmuutokseen liittyy paikallisesti ja lyhyellä aikajänteellä siten myös mahdollisuuksia, joita ei ole vielä täysimääräisesti tunnistettu maatalouspolitiikassa tai tuottajien keskuudessa. Samalla tutkimuksen tulisi tunnistaa uusia mahdollisuuksia ja hyviä käytäntöjä muutosten hyödyntämiseksi. KOKOMAA-hankkeen tulosten perusteella näiden muutosten hyödyntämiseksi tarvitaan:

• Proaktiivista eli ennakoivaa ja eri ilmastoskenaarioita hyödyntävää lainsäädäntöä ja maatalouspolitiikkaa
• Maanviljelijöiden tietoisuuden lisäämistä uusista mahdollisuuksista

Alkutuottajien ja kuluttajien välisen vuorovaikutuksen lisääminen

"Kuluttajan ja alkutuottajan välistä vuorovaikutusta tulee vahvistaa osana oikeudenmukaista kestävyysmurrosta"

DELPHI-tulosten mukaan kuluttajan ja alkutuottajan välistä vuorovaikutusta tulee vahvistaa osana oikeudenmukaista kestävyysmurrosta. Toimia voidaan tehdä valtakunnan tasolla, aluetasolla sekä yksittäisillä maatiloilla ja kaupoissa.

Vuorovaikutuksen edistämiseksi ehdotetaan:

• Yksittäisille kaupoille on luotava enemmän mahdollisuuksia ottaa paikallisia tuotteita valikoimiin
• Ruuan alkuperästä kertominen sekä tuottajaa ja tuotantoa koskevan tiedon esiin tuominen
• Avoimet ovet -tapahtumia maatiloilla (esim. valtakunnallinen lähiruokapäivä)
• Lähiruuan myyntikanavien tukemista (esim. REKO-renkaat)
• Elintarvikeyritysten kuluttajalähtöisen tuotekehityksen vahvistaminen

Keskeisimmiksi esteiksi vuorovaikutuksen lisäämiselle määriteltiin kuluttajan ostovoiman heikentyminen, vähittäiskaupan suurten toimijoiden valta ja markkinoiden keskittyminen sekä maatilayrittäjien huono neuvotteluasema tuotantoketjussa ja vaihtoehtoisen myyntikanavien puute. Merkittävimmiksi mahdollistaviksi tekijöiksi määrittyivät lähituotteiden ”brändäys” sekä vuorovaikutuksen lisääntymisen kautta kasvava maanviljelijöiden ja kuluttajien halu muuttaa tilannetta ja kohdella toisiaan reilusti. 

Metsät, metsänomistajat ja oikeudenmukainen kestävyysmurros

"Hiilensidonnan laskentamenetelmän tulee olla selkeä, läpinäkyvä ja oikeudenmukainen"

Metsiin kohdistuu kestävyysmurroksen osalta moninaisia toiveita ja odotuksia. Konfliktit hiilensidonnan, biodiversiteetin, metsäteollisuuden ja -biotalouden välillä aiheuttavat haasteita kestävyyteen tähtäävässä metsäpolitiikassa. Metsät ovat Suomessa taloudellisesti merkittävässä roolissa ja yksityiselle metsänomistajalle metsä tarjoaa tärkeän tulonlähteen. Suomen metsistä yli 60 % on yksityisessä omistuksessa. Suomen metsätaloudessa yksityisillä metsänomistajilla on siis merkittävä rooli, mutta metsäpoliittisen päätöksenteon yhteydessä herää kysymys yksityisen metsänomistajan vaikutusmahdollisuuksista.

Julkisuudessa on keskusteltu ohjelmista, joissa metsänomistaja saisi taloudellisen korvauksen metsiensä sitomasta hiilestä. KOKOMAA-hankkeen asiantuntijapaneelin enemmistö oli sitä mieltä, että valtakunnallinen hiilensidontaohjelma edistäisi Suomen metsien kestävää käyttöä. Hankkeessa yksityisiltä metsänomistajilta kerätyn kyselyaineiston mukaan metsänomistajien selkeä enemmistö kannatti valtakunnallisen ohjelman kehittämistä, jossa metsänomistaja saisi taloudellisen korvauksen metsien sitomasta hiilestä. KOKOMAA-hankeen tulosten perusteella, mikäli metsänomistaja kokee tulevansa nykyisillä tuloilla heikosti toimeen, tämä vähentää todennäköisyyttä lähteä lisäämään hiilensidontaa omissa metsissään. Hiilensidonnasta tulisi tehdä taloudellisesti kannattavaa yksityiselle metsänomistajalle. 

Kysyttäessä hiilensidonnan korvausmallin teknisestä toteutuksesta myös suurin osa DELPHI-asiantuntijaraadista kannatti seuraavia väitteitä:

• Hiilensidonnan laskentamenetelmän tulee olla selkeä, läpinäkyvä ja oikeudenmukainen
• Hiilensidonnan lisäämisen taloudellista korvausta vastaan tulee olla yksityiselle metsänomistajalle vapaaehtoista

Asiantuntijat tunnistivat samalla haasteita, jotka hiilensidonnan korvaamisesta voisi aiheutua:

• Hiilensidonnan, luonnon monimuotoisuuden ja vesistöjen hyvän tilan ristiriita. Esimerkiksi lannoituksen käyttö hiilensidonnan lisäämiseksi voi vaikuttaa haitallisesti metsien monimuotoisuuteen ja aiheuttaa alapuolisen vesistön rehevöitymistä.
• Metsien kiertoajan pidentämisen vaikutukset: Kiertoaikojen pidentäminen voi lyhyellä aikavälillä vähentää puun tarjontaa, mutta pitkällä aikavälillä se voi tuottaa enemmän ja järeämpää puuta mikä voi lisätä puun jalostusarvoa.
• Hyönteistuhojen riski. Kiertoaikojen pidentäminen voi lisätä riskiä hyönteistuhoille, mikä vaikuttaa puun laatuun ja käyttökelpoisuuteen. Tämä voi lisätä ilmakehään vapautuvaa hiilidioksidia ja johtaa taloudellisiin tappioihin.

Kaivosten ja tuulivoimaloiden alueelliset vaikutukset ja oikeudenmukaisuus

Alueiden käytön oikeudenmukaisuus on yksi reilun kestävyysmurroksen keskeisimpiä kysymyksiä. Alueellisissa maankäyttökysymyksissä, maankäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa risteävät ja törmäävät erilaiset politiikkatavoitteet. Kaivoksista saatavat mineraalit ja tuulivoimaloiden tuottama sähkö ovat tarpeellisia muutettaessa energiajärjestelmää hiilineutraaliksi. Silti paikallisella tasolla sekä kaivokset että tuulivoimalat aiheuttavat ongelmia ja kiistoja. Lapin ja Koillismaan raja-alueella kaivoksia ja tuulivoimaa vastustavat mm. poronhoitajat ja osa matkailuelinkeinon edustajista sekä asukkaat, jotka pelkäävät maiseman ja luonnon pilaantumista.

 "Päätökset tulee tehdä mahdollisimman lähellä päätösten kohteena olevia ihmisiä"

Eri toimijoiden tavoitteet, toiveet ja arvot pitää sovittaa yhteen poliittisessa päätöksenteossa. Juridisesta näkökulmasta maanomistajilla, asukkailla ja elinkeinonharjoittajilla on perustuslain turvaamia oikeuksia. Alueellisen oikeudenmukaisuuden edistämiseksi kaivos- ja tuulivoimakysymyksissä on huomioitava:

• Läheisyysperiaate. Ylätason tavoitteita kuten hiilineutraalia yhteiskuntaa edistävät paikallisesti toteutettavat päätökset tulee tehdä mahdollisimman lähellä päätösten kohteena olevia ihmisiä. Käytännössä tämä tarkoittaa kuntatasoa. Ihmisten huolet, tieto ja aloitteellisuus pitää huomioida aidosti. Ihmisten pitää päästä vaikuttamaan ja tulla tunnustetuiksi.
• Vaikutusten moninaisuus. Jotta voidaan arvioida, voidaanko siirtymässä ehdotettua mineraalien tai energian tuotantoa toteuttaa oikeudenmukaisesti tietyllä paikalla, tarvitaan kattavaa ympäristö- ja yhteiskunnallista tarkastelua hankkeen välittömällä vaikutusalueella mutta samalla koko toimitusketjussa ja koko elinkaaren aikana.
• Hyötyjen ja haittojen jakautuminen ja jakaminen. Kestävyysmurroksesta voidaan saada oikeudenmukaisempi jakamalla hyötyjä kärsijöille. Esimerkiksi kuntien oikeus hyötyä tuulivoimaloiden kiinteistöveroista on jako-oikeudenmukaisuuskysymys. Demokraattisesti valittu valtuusto päättää kunnan alueiden käytöstä. Jos kunnassa ei koeta tuulivoiman hyötyjen ja haittojen jakautumista oikeudenmukaiseksi, kiinnostus kaavoittaa alueita tuulivoimalle vähenee.
• Luontohaitat tulee ensisijaisesti välttää, toissijaisesti minimoida ja viimesijaisesti korjata paikan päällä tai hyvittää eli kompensoida muualla. Velvoite tästä tulisi asettaa maankäyttöä koskevassa lainsäädännössä ja/tai yksittäisissä lupapäätöksissä, jotta ilmasto- tai energiapolitiikka ei heikennä luontotavoitteiden saavuttamista.
• Muutos. Alueiden käytön oikeudenmukaisuus vaatii jatkuvaa uudelleentarkastelua. Olosuhteiden, toimijoiden, intressien, tietopohjan ja teknologian muuttuminen muuttaa alueiden käyttöä nykyisen murroksen aikana ja sen jälkeenkin.

Tulevaisuuden reiluus rakennetaan nyt, menneisyyden painolastit purkaen

 "Kansallisella tasolla muotoillut politiikkatoimet konkretisoituvat paikallisesti maankäyttöön liittyvissä kiistoissa"

Moninäkökulmainen ja moniulotteinen tarkastelu on erityisen tärkeää silloin, kun kestävyysmurroksen toteuttaminen vaatii paikallisia elon edellytyksiä merkittävästi muuttavia rajoituksia tai investointeja. Niiden menestyksekkään toteuttamisen todennäköisyys lisääntyy, kun tunnistetaan eri toimijoiden osallisuus, arvioidaan vaikutukset kattavasti, tunnistetaan kaikki oleelliset hyödyt ja haitat ja keskustellaan niistä avoimesti. KOKOMAA-hankkeen tulosten perusteella on erityisen tärkeää kehittää kyvykkyyttä pitkällä tulevaisuudessa ilmenevien vaikutusten huomiointiin nykyhetkessä.

Ympäristöoikeudenmukaisuudessa ei ole kyse pelkästään rahamääräisistä hyödyistä ja haitoista, vaan myös kokemuksista, tulkinnoista ja tunteista. Näihin vaikuttavat niin odotukset tulevaisuudesta, nykyinen keskustelu kärsijöistä ja hyötyjistä kuin menneisyydestä kumpuavat kokemukset vääryyksistä ja etuoikeuksista. Maaseutua koskevassa ympäristökeskustelussa on tärkeää siirtyä ongelmia ja syyllisyyttä korostavasta puhetavasta ratkaisu- ja toimintamahdollisuuksia avaavan puhetapaan.

Hankkeessa tarkastellut tapaukset osoittavat, että maantieteellisesti tarkasteltuna kestävyysmurros kytkeytyy pitkälti maaseuduilla sijaitsevien luonnonvarojen hyödyntämiseen ja niihin nojaaviin elinkeinoihin. Useat kestävyysmurrokseen tähtäävät kansallisella tasolla muotoillut politiikkatoimet konkretisoituvat paikallisesti maankäyttöön liittyvissä kiistoissa. Paikallisten tavoitteiden kautta avautuu siten näkymiä laajempiin ja pitkäkestoisiin haasteisiin ja ratkaisuihin.

Ympäristöoikeudenmukaisuuden tarkastelu tekee näkyväksi sen, että paikalliset tavoitteet voivat olla ristiriitaisia keskenään ja kansallisten tavoitteiden kanssa. Esimerkiksi ratkaisuja kriittisten materiaalien ja uusiutuvan energian riittävyyteen tulee etsiä luonnonsuojeluarvojen heikentämisen sijaan kiertotaloudesta ja paremmin saatavilla oleviin materiaaleihin perustuvien teknologioiden kehittämisestä. Myös kulutuksen vähentämiseen tähtääviin ratkaisuihin tulee kiinnittää enemmän huomiota politiikan ja sääntelyn suunnittelussa.

Tämän pohjalta esitämme, että maaseuduilla sijaitsevien luonnonvarojen käyttöön liittyvien ristiriitojen ja epäoikeudenmukaisuuksien tunnistamisen ja kestävyysmurrokseen tähtäävien politiikkaohjelmien ja tavoitteiden oikeudenmukaisuuden vahvistamisen tulee olla suomalaisen kestävyysmurroksen mallin ytimessä.

Lue lisää:

Weckroth, Sorvali, Lonkila & Lyytimäki (2023) Oikeudenmukainen kestävyysmurros luonnonvarojen hallinnassa. Alue ja Ympäristö. 52(2)

https://aluejaymparisto.journal.fi/article/view/141858

Lyytimäki, Huttunen, Lonkila, Lähteenmäki-Uutela, Sorvali & Weckroth (2023) Miten ympäristöoikeudenmukaisuuden moninaisuutta voisi kuvata ymmärrettävästi? Alue ja Ympäristö. 52(2)

https://aluejaymparisto.journal.fi/article/view/140869

Lyytimäki (2023) Suomen maaseutuisuudet mediassa: ympäristöoikeudenmukaisuuden näkökulma. Alue ja Ympäristö. 52(2)

https://aluejaymparisto.journal.fi/article/view/128083/89954

Lonkila, A., Salokannel, V., Lyytimäki, J., Weckroth, M (2024) Voiko Natura-suojelun romuttaa reilusti? Oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksia maankäytön ristipaineissa. Versus verkkojulkaisun tiededebatti

https://www.versuslehti.fi/tiededebatti/voiko-natura-suojelun-romuttaa-reilusti/

Sorvali, J., Lyytimäki, J., Lähteenmäki-Uutela, A., Huttunen, S., Inkilä, E., Weckroth, M., & Tuulentie, S. (2023) Reiluus puntarissa: Kuusamon tuulivoima- ja kaivossuunnitelmat alueellisina kestävyyskiistoina oikeudessa, mediassa ja mielipiteissä. Alue ja Ympäristö, 52(2), 67–88. https://doi.org/10.30663/ay.137810

Kirjoittajat:

Mikko Weckroth, Tutkimuspäällikkö, Luonnonvarakeskus (Luke)

Jaana Sorvali, Erikoistutkija, Luonnonvarakeskus (Luke)

Michael Kull, Erikoistutkija, Luonnonvarakeskus (Luke)

Seija Tuulentie, Tutkimusprofessori, Luonnonvarakeskus (Luke)

Jari Lyytimäki, Johtava tutkija, Suomen ympäristökeskus (Syke)

Anu Lähteenmäki-Uutela, Erikoistutkija, Suomen ympäristökeskus (Syke)

Annika Lonkila, Erikoistutkija, Suomen ympäristökeskus (Syke)