Politiikkasuositus 2/2022: Maaseutuvaikutusten arviointi -menetelmä joustavasti ja tilannekohtaisesti käyttöön kaikilla tasoilla

Vaikka MVA on Suomessa ollut jo pitkään maaseudun kehittämisen työkalupakissa, sen käyttö ja tunnettuus on edelleen vähäistä. Maaseutuvaikutusten arviointimenetelmän käyttö, kokemukset ja vaikutukset Suomessa (jäljempänä MAKOVA) -hankkeessa tutkittiin, mitä näkökulmia tulisi huomioida menetelmän kehittämiseksi ja käytön lisäämiseksi.

Tutkimukseen perustuvat politiikkasuositukset

• MVA-menetelmän kehittäminen: MVA tulee toteuttaa joustavasti ja tilannekohtaisesti useita menetelmiä hyödyntäen. Perusmenetelmänä ovat osallistavat työpajat, joita tukemaan tarvitaan paikkatietoon pohjautuvia analyyseja alueen todellisesta tilanteesta, avaintoimijoiden haastatteluja ja kyselyjä. Arvioinnin jälkiseuranta tulee suunnitella osaksi menetelmän toteuttamista.
• Suhde muuhun suunnitteluun: Suomessa on käytössä lukuisia päätösten vaikutusten ennakkoarviointimenetelmiä. ”Arviointiähkyn” ja resurssipulan välttämiseksi MVA voidaan kytkeä osaksi joka tapauksessa tehtäviä arviointeja, jolloin esimerkiksi työpajoja, haastatteluja ja kyselyjä voidaan yhdistää. Aluevaikutteisissa suunnitteluprosesseissa maaseutu tulisi määritellä yhdeksi arviointikohteeksi jo etukäteen.
• Sitovuus ja vastuutus: MVA ei ole lakisääteinen menettelytapa. Keskeistä on, että maaseutuun kohdistuvien vaikutusten arviointi sisällytetään osaksi arviointikokonaisuutta paikallisessa, alueellisessa ja kansallisessa suunnittelussa ja päätöksenteossa. Maaseutuvaikutusten arvioinnin tulokset ovat suosituksia, ja näin osallisille tulee osoittaa konkreettiset hyödyt (ratkaisut), jolloin menetelmä olisi vapaaehtoisenakin houkutteleva työkalu. MVA:n toteuttamiselle on osoitettava resursointia sekä vastuuorganisaatio tai -henkilö (viranhaltija). Lisäksi MVA:n toteuttajilla on oltava suora keskusteluyhteys päättäviin tahoihin prosessin kaikissa vaiheissa (suunnittelu, toteutus ja seuranta).
• Tunnettuus ja vaikuttavuus: Onnistuneista ja vaikuttavista MVA-prosesseista tulee viestiä näkyvästi arvioitavalle alueelle ja osallisille. Avointa tiedottamista pitää tehdä myös arvioinnin aikana. MVA-tiedotusta ja -koulutusta voidaan järjestää osana kuntien ja muiden toimijoiden muuta tiedotus- ja koulutustoimintaa. Valtakunnalliselle tiedottamiselle ja osaamisen lisäämiselle on osoitettava kansallinen vastuutaho, alueelliset vastuutahot tai yhteystahot sekä riittävää resursointia.
• MVA ja hyvinvointialueet: Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen uudistus vaikuttaa merkittävästi maaseudun julkisten peruspalvelujen järjestämiseen. Maaseutuvaikutusten arviointi tulee kytkeä osaksi hyvinvointialueiden suunnittelua ja päätöksentekoa. Asia voidaan nostaa esiin esimerkiksi aluevaltuustoaloitteen kautta. Myös tässä on tärkeää vahvistaa alueellisten toimijoiden ymmärrystä ja osaamista maaseutuvaikutusten huomioimiseksi osana alueellista päätöksentekoa. Esimerkiksi hyvinvointialuelain toteutuksen seurannassa tulisi erityisesti huomioida harvaan asutulle maaseudulle kohdistuvia maaseutuvaikutuksia.

Tutkimuksen havainnot

Suomessa on vuodesta 2009 lähtien ollut käytössä osallistava maaseutuvaikutusten arviointimenetelmä (jäljempänä MVA), jolla on pyritty lisäämään maaseutua koskevien muutosten eri osapuolten keskinäistä dialogia. Menetelmän taustalla on pitkään jatkunut väestön ja toimintojen keskittyminen ja kaupunkialueiden kehittämiseen painottunut politiikka, jossa maaseudun toimijat eivät useinkaan ole olleet tasavertaisia kehittäjäkumppaneita. Maaseudun kannalta merkittäviä muutosprosesseja ovat 2000-luvulla olleet muun muassa kuntaliitokset ja useiden hallitusten valmistelemat aluehallinto- ja sote-uudistukset. Vuoden 2023 alussa käynnistyvät hyvinvointialueet ovat tuorein esimerkki muutoksesta, jossa maaseutu tarvitsee erityishuomiota.

Maaseutualueiden kehitykseen vaikuttavat samat yhteiskunnalliset prosessit kuin keskusalueisiin, mutta niiden vaikutusmekanismit voivat poiketa suuresti kaupunkiseuduista. Erityisesti harvaanasutuilla ja vähäväkisillä maaseutualueilla kansallisten ja globaalien muutosten kielteiset vaikutukset ilmenevät usein viiveellä ja paikallinen muutoskestävyys niitä kohtaan voi olla heikko.

Maaseutuvaikutusten arviointi on osallistava ja paikkaperustainen menetelmä

MVA-menetelmän perusideana on tunnistaa ja kuvata päätöksen, politiikan tai suunnittelun aiheuttamat merkittävät vaikutukset (yleensä rajatun) maaseutualueen kehitykseen. Menetelmälle ei ole kansainvälisesti yhdenmukaista määritelmää tai ”työkalupakkia”, sillä eri maiden maaseutujen määritelmät, olosuhteet ja (maaseutu)poliittiset lähtökohdat vaihtelevat tuottaen samalla erilaisia arviointikäytäntöjä. Niissä on kuitenkin tunnistettu kaksi yhteistä ominaisuutta. Ensinnäkin MVA:n käyttö perustuu yleensä yhteiseen näkemykseen siitä, että arvioinnilla voidaan varmistaa maaseutuyhteisöjen oikeudenmukainen kohtelu politiikassa. Toiseksi jokaisella menetelmää käyttävällä maalla on kansallisen hallinnon ylätasolla toimielin, jolla on vastuu MVA:n toteuttamisesta, seurannasta ja raportoinnista.

Menetelmä pohjautuu osallistavaan suunnitteluun ja nykyiseen maaseutupolitiikan paradigmaan, joka edellyttää monitasoisen, sekä horisontaalisen että vertikaalisen hallinnan huomioivaa lähestymistapaa. MVA on osa horisontaalista hallintaa ja se on yksi tapa toteuttaa yhdennettyä maaseutupolitiikkaa. Menetelmä on myös yksi paikkaperustaisen kehittämisen työkaluista ja sen käyttöä Suomessa ovat suositelleet muun muassa valtioneuvosto, eduskunta, Kuntaliitto ja maaseutupolitiikan neuvosto (MANE) sekä sen edeltäjä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (YTR).

Menetelmän perustana niin Suomessa kuin yleisesti on tarkistuslista, jossa on eri asiakokonaisuuksia ja niitä koskevat arviointikysymykset. Asiakokonaisuudet kattavat Suomessa maaseudun elinkeinot, osaamisen, asumisen ja palvelut, saavutettavuuden, vetovoimatekijät sekä yhteisöllisyyden. MVA voidaan jaotella ennakkoarviointiin, toimeenpanon aikaiseen arviointiin ja loppuarviointiin, jotka muodostavat optimaalisessa tilanteessa kokonaisuuden.

Maaseutuvaikutusten arviointi Suomessa

MVA-menetelmä otettiin käyttöön Suomessa maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (YTR) (nykyään MANE) toimesta vuonna 2009. Taustalla olivat siihenastiset kokemukset Ison-Britannian ja Kanadan vastaavista menetelmistä (englanniksi rural proofing tai rural lens). Suomalaisessa maaseutupolitiikassa on erityisesti huomioitava väljä asutus ja pitkät välimatkat, joiden vuoksi alueilla on erilaiset kehitysedellytykset.

Eniten menetelmää on Suomessa sovellettu 2010-luvulla kuntajako- ja kuntaliitosselvitysten sekä maakuntaohjelmien valmistelussa. Vuosina 2017–2018 toteutettiin tuolloisen maakunta- ja sote-uudistukseen liittyvä pilottihanke, jonka kohteena olivat Kainuu ja Pirkanmaa. Hankkeen yhtenä tavoitteena oli MVA-menetelmän käyttöönoton edistäminen sekä kehittäminen siten, että se olisi tulevaisuudessa normaali käytäntö päätöksenteossa eri tasoilla (Maaseutupolitiikan politiikkasuositukset 1/2019).

Käytännössä MVA voidaan toteuttaa esimerkiksi yhdessä tai useammassa työpajassa, joihin kutsutaan sekä politiikan tekijät että niiden kohteet. Aluksi keskustellaan, onko suunnitellulla toimenpiteellä vaikutuksia arvioitavaan asiakokonaisuuteen maaseudun kannalta. Jos päädytään kyllä-vastaukseen, pohditaan vaikutuksen laatua ja voimakkuutta sekä tarvittavia toimenpiteitä. Esimerkiksi maaseudun palveluja koskevana arviointikysymyksenä voi olla: vaikuttaako politiikka(päätös) tavalla, jonka seurauksena maaseudun, kunnan tai kylän palvelujen määrä heikkenee?

Kokemuksia menetelmän käytöstä

MAKOVA-hankkeessa tehtiin vuosina 2019–2021 asiantuntijahaastatteluita sekä kyselyt Manner-Suomen maakuntaliitoille ja kunnille. Niillä selvitettiin MVA-menetelmän käyttöä, saatuja kokemuksia ja suunnitelmia tulevasta käytöstä. Maakuntakyselyn vastausprosentti oli 33 (vastauksia 6) ja kuntakyselyn 14 (vastauksia 42). Suurin osa kyselyiden vastauksista edusti koko kuntaa tai maakuntaliittoa, pienempi osa vain vastaajan omaa toimi- tai asiantuntemusalaa. Kuntakyselyyn vastanneet kunnat edustivat varsin hyvin paikkatietopohjaisen kaupunki-maaseutu-alueluokituksen kuntatasolle yleistetyn luokituksen jakaumaa.

Menetelmän käyttö on yleistynyt hitaasti, sillä alle viidennes vastanneista kunnista oli hyödyntänyt tai tiesi hyödyntäneensä sitä aiemmin tai kyselyhetkellä. Kyse lienee kuitenkin ollut lähinnä ohjeistuksen mukaisen MVA-menetelmän heikosta tunnettuudesta, kuten eräs vastaaja totesi: ”Maaseutuvaikutusten arviointia kyllä tehdään, mutta ei juuri tuolla nimellä”. Tilanne on kuitenkin paranemassa, sillä peräti 74 prosenttia vastanneista kunnista aikoi hyödyntää menetelmää vähintään jonkin verran seuraavien viiden vuoden aikana.

Myös kyselyyn vastanneissa maakuntaliitoissa tai niiden asiantuntemusaloilla menetelmää oli hyödynnetty toistaiseksi vain rajallisesti. Käyttötilanteita olivat olleet maakuntaohjelmien, strategioiden ja vastaavien laadinnat sekä aiemmin kariutuneet sote- ja/tai aluehallintouudistukset. Kaikki kyselyyn vastanneet kuusi maakuntaliittoa arvioivat hyödyntävänsä MVA:a jonkin verran seuraavan viiden vuoden aikana.

Havaintoja menetelmän kehittämistarpeista

MVA-menetelmää kohtaan on esitetty kritiikkiä sekä kansainvälisissä että kotimaisissa tarkasteluissa ja vastaavat näkemykset nousivat esille myös MAKOVA-hankkeen haastatteluissa. Havaitut ongelmat ja kehittämistarpeet jäsennettiin hankkeessa neljään kokonaisuuteen: menetelmällinen kehittäminen, suhde muuhun suunnitteluun, menetelmän sitovuus ja vastuutus sekä tunnettuus ja vaikuttavuus. Näihin teemoihin pohjautuvat myös hankkeen politiikkasuositukset.

Haastattelujen perusteella MVA koetaan raskaaksi, jos prosessi viedään läpi koko tarkistuslistaa hyödyntäen. Tarkoitus onkin, että tarkistuslista toimii vain ohjenuorana, jota sovelletaan joustavasti. Työpajojen ohella toteutetut kyselyt nähtiin koko prosessin keskeisinä onnistumisina. Haastatteluissa nousi esille myös paikkatietopohjaisen kaupunki–maaseutu-alueluokituksen potentiaali MVA-menetelmän työkaluna. Toteutetuissa arvioinneissa jälkiseurantaa ei ollut juuri tehty, jolloin tuloksista ei ole ollut juuri hyötyä uusille arvioinneille.

Alueelliset ohjelmat ja strategiat ovat maaseutunäkökulmasta usein epämääräisellä ja yleisellä tasolla, jolloin niiden maaseutuvaikutusten arviointi on hankalaa. Jos suunnitteluprosessin tavoitteenasetannasta puuttuu maaseutu-ulottuvuus, MVA:n toteuttaminen voi olla jopa mahdotonta. Se tulisikin kytkeä osaksi suunnitteluprosessia ennakkoarviointina. Kuntatasolla se voitaisiin kytkeä esimerkiksi kuntastrategiaan, kunnan hyvinvointikertomukseen ja budjetointiin.

Yhtenä keskeisenä esteenä menetelmän käytön yleistymiselle on nähty prosessin omistajuuteen liittyvät ongelmat. MVA ei tiettävästi ole toistaiseksi sisältynyt minkään organisaation tai kenenkään yksittäisen viranhaltijan varsinaiseen tehtävänkuvaan. Tällöin arvioinnin tuloksia ei todennäköisesti hyödynnetä loppuarvioinnin tai edes toimeenpanon aikaisen arvioinnin näkökulmasta. Tulisikin miettiä laajemmin, kenen tai keiden vastuulla kussakin organisaatiossa on ottaa huomioon maaseutuvaikutukset. Kyse on paitsi käytettävissä olevasta ajasta ja resursseista, myös asioiden prioriteettijärjestyksestä.

MAKOVA-hankkeessa tehtyjen kyselyjen mukaan MVA on edelleen melko vähän käytetty ja tunnettu menetelmä. Tietoisuus näyttää edelleen rajoittuvan lähinnä asiaan vihkiytyneiden aktiivitoimijoiden keskuuteen. Toisaalta maaseutuvaikutusten arviointi terminä voi olla vieras, vaikka organisaatiossa tehtäisiinkin saman tyyppisiä arvioita. MVA-tietoisuuden lisäämisellä voitaisiin kasvattaa itseymmärrystä maaseudusta ja vaikuttaa toisinaan epäluuloisiinkin maaseutuasenteisiin.